專家解讀組建自然資源部：杜絕了部委間職能交叉隱患
MLB 張恆
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2018-03-19
張恆
關於國土資源部去留的猜測終於有了答案。根據今年的國務院機構改革方案，國務院將組建自然資源部，不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。
MLB 經濟觀察報採訪的多位專家稱，這和此前的傳聞相比，有些出乎意料，但從根本上理清了國土、住建、林業等部門的眾多矛盾和隱患。
根據國務院機構改革方案，新成立的自然資源部保留國土部的職責，將國家發改委、住建部、水利部、農業部、國家林業局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等7個部門的部分職責合併。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。
中國國土資源經濟研究院副研究員、全國國土規劃綱要領導小組辦公室常務秘書強海洋接受經濟觀察報採訪時說，現在國土、住建、林業等部門存在職能交叉的現狀，各個部門的調查手段，比如在土地調查方面，農業部門、林業部門，都有自己的調查手段，調查標準不一致。這次結果正好體現了中央關於生態文明體制改革、關於大部制改革的理念。
強海洋認為，國家這次成立自然資源部、生態環境部的改革，是大刀闊斧的，將前期的根源和矛盾解決，甚至把前期的調查和規劃合併在一起，能夠更好地理順此前各部門制定出標準之後的實施環節。
八部門職責調整
在這次機構調整中，關於自然資源部的完整表述是：組建自然資源部。將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編製主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。
由此可以看出，新部門整合了此前8個部門的職能，核心在於規劃和調查職能。十八大以來，中央開始一直強調貫徹「多規合一」、生態文明、用途管制、空間治理的關鍵詞。2013年12月，中央城鎮化工作會議第一次提出建立統一的空間規劃體系。2014年8月，發改委、國土部、環保部、住建部聯合印發了市縣一級多規合一試點工作的通知，包括後來的生態文明體制改革，這些都強調了要開展多規合一。
強海洋告訴經濟觀察報，空間規劃主要有三大規劃，發改委的主體功能區規劃、住建部的城鄉規劃、國土部的國土規劃和土地規劃。這三方面規劃，在實際操作中「打架」非常多。「在海南開展空間規劃試點的時候，最主要的矛盾是林業部門、國土部門和住建部門，分歧主要集中在自然生態空間這一塊，出現了用地類部門認定不一致的狀況。其中國土部和國家林業局的分歧比較大。」強海洋說，如果實施標準不同，多規合一的基礎是不牢固的，各部門下一步發展必然是矛盾重重，問題比較多。部際聯席會議這種簡單商討的形式，是達不成一致意見的。「多規合一」空間規劃試點的參與者或許感受最為深刻。「海南省總體規劃」項目負責人——中國城市規劃設計研究院、中規院（北京）規劃設計公司城市設計所所長胡耀文2016年曾撰文，從項目編製的視角談到海南省「『多規合一』改革」如何「解決了規劃打架的事」。他表示，當時的空間規劃體系中，呈現出「縱向」自上而下的部門垂直管理和「橫向」多規并行、相互滲透的運行特徵。內容交叉、管制重疊、標準不一的各類規劃，組成了一個複雜的體系，共同對空間進行規劃布局和管制，給規劃實施層面帶來諸多問題。
「治本的改革」
自然資源部的組建中，除了重頭戲國土部，不再保留的部門還有國家海洋局、國家測繪地理信息局。但國家海洋局和國家測繪地理信息局本身是國土部的部管局，此前就是國土部的組成部門。這次自然資源部組成后，仍有這兩個部門的影子。
強海洋告訴經濟觀察報，自然資源在自然生態空間領域是非常重要的一部分，中國有300萬平方公里的自然岸域，國家海洋局具有自然生態空間職能和安全職能，其管理可能還會涉及到公安部門。
「國家測繪地理信息局以測繪地理信息為主，是自然資源方面非常重要的基礎工作，國土資源部每隔十年就會進行全國土地利用的調查，國家測繪地理信息局正好也剛完成了國家地理國情普查。」強海洋說，國家地理國情普查是現狀性質，全國土地利用調查具有規劃性質，兩者結合的職能設在自然資源部，表明國家更加重視基礎調查和規劃的協調統一。
國土資源部誕生於1998年的第四次機構改革中的大規模部委撤併。國土部位列1998年新組建的4個部委之一。新設立的國土部由地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建成。
2008年的國土資源管理體制基本沿襲了1998年國務院機構改革確定的體制，其間雖經歷了2003年機構改革，但國土部的管理職能基本沒有調整和變化。
2008年3月，國土部實行新的三定方案，開始將國家土地總督察明確寫入新「三定」規定，設立了總規劃師和總工程師，明確了對部管理的國家局和中國地質調查局的管理。
如今，國土部的不再保留不是結束，而是全新的開始，20年的發展和改革，將賦予國土部職能為主的自然資源部更大的責任和空間。
強海洋認為，「多規合一」的規劃是自然資源部改革的龍頭，起到衝鋒號的作用。但是最核心的自然生態空間用途管制，自然生態空間管制是「多規合一」最核心的抓手，這其中包括農業、林業、水利等部門，這些機構職能的合併，對於未來更好地實施「多規合一」、踐行生態文明理念來說，是治本的改革，將從根本上杜絕此前的矛盾和隱患。
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